Análisis de la LO 1/2025 de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia y modificaciones de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Paula González Bravo de Felipe

El pasado 3 de enero se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público (en adelante, LO 1/2025) que entrará en vigor, con carácter general, en 3 meses.

Con una estructura compuesta por dos títulos, complementados por ocho disposiciones adicionales, quince disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y treinta y ocho disposiciones finales, su contenido normativo pivota sobre dos grandes ejes: la reorganización estructural de la Administración de Justicia y la implementación de medidas procesales para agilizar los procedimientos judiciales. En concreto:

• A través del Título I se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante, LOPJ) para sustituir los Juzgados unipersonales por Tribunales de Instancia y transformar los Juzgados de paz en Oficinas de Justicia.

• Por su parte, el Título II se estructura en dos capítulos. El primero regula los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (en adelante, MASC), mientras que el segundo capítulo introduce reformas en diversas leyes procesales, entre las que se encuentra el Real Decreto de 14 de septiembre de 1882 por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (en adelante, Ley de Enjuiciamiento Criminal o LECr).

• En sus disposiciones finales, la LO 1/2025 reforma hasta veintinueve textos normativos de diversa índole, entre los que interesa mencionar (por los motivos que se explicarán con posterioridad) la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante, EOMF) y la Ley 1/1996, de 10 de enero, de asistencia jurídica gratuita.

El presente artículo tiene como finalidad analizar las modificaciones introducidas por la LO 1/2025 en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (y algunas otras disposiciones), obviando aquellos cambios meramente formales o terminológicos, para centrarse en el impacto sustantivo y procesal de estas reformas, que seguirá el siguiente esquema:

1. Sustitución de los Juzgados por las Secciones de los Tribunales de Instancia.

2. Ampliación de las competencias de los tradicionales Juzgados de Violencia sobre la Mujer (secciones, desde la entrada en vigor de la LO 1/2025).

3. Conformidad (arts. 655, 785, 787 ter LECr).

4. Audiencia preliminar en el procedimiento abreviado (arts. 785 y 786 LECr).

5. Justicia restaurativa (Disposición adicional novena LECr).  

6. Nombramiento del titular de la Unidad de Protección de Datos del Ministerio Fiscal (Disposición Final quinta LO 1/2025).

7. Otras modificaciones de interés.

1.     Sustitución de los Juzgados por las Secciones de los Tribunales de Instancia.

El artículo 20 LO 1/2025 modifica el artículo 14 LECr para, entre otras cuestiones, eliminar las referencias a los juzgados de instrucción, de violencia sobre la mujer y de lo penal para sustituirlas por secciones. Este cambio es consecuencia de la reforma de la LOPJ que se recoge en el Título I, por la que se eliminan los Juzgados unipersonales para implantar Tribunales de Instancia en cada partido judicial (artículo 84.1 LOPJ)

Los Tribunales de Instancia estarán integrados por una Sección Única de Civil y de Instrucción (como los tradicionales juzgados mixtos de primera instancia e instrucción), pudiendo estar integrados por otras secciones (penal, violencia sobre la mujer o vigilancia penitenciaria, entre otras -artículo 84.2 LOPJ-). Este cambio no implica que las decisiones sobre los asuntos comiencen a tomarse de forma colegiada. Las decisiones se seguirán tomando de manera personal por los «jueces, juezas, magistrados y magistradas» que integren cada sección.

La LO 1/2025 ni crea nuevas plazas de jueces y magistrados ni las destruye, sólo las transforma. Tampoco viene acompañada de una dotación presupuestaria. Si bien es precipitado tachar a la reforma de ineficaz (ni siquiera ha entrado en vigor aún), existe una alta probabilidad de que lo que se vende como «la mayor reorganización de la justicia en décadas», según palabras de nuestro Ministro de Justicia, acabe siendo «el mismo perro con distinto collar», es decir, que los Juzgados pasen a denominarse secciones y el verdadero problema, que es el desbordamiento de los jueces y magistrados, siga sin resolverse.

No obstante, este regalo adelantado de reyes también ha traído algunas cosas buenas, como: la posibilidad de que los «jueces, juezas, magistrados y magistradas» del Tribunal de Instancia se reúnan en Junta para tratar asuntos de interés común relativos a la actividad jurisdiccional (artículo 169 LOPJ), la idéntica posibilidad de reunión de aquellos que pertenezcan a una misma sección para proponer las normas de reparto y unificar criterios y prácticas (artículo 170 LOPJ), el abaratamiento de costes a la hora de incrementar el número de jueces y magistrados (podrá aumentarse el número de plazas sin aumentar el número de juzgados), y la creación de Oficinas de Justicia en aquellos municipios donde no tenga sede el Tribunal de Instancia (sustituyendo a los tradicionales Juzgados de paz y aumentando sus competencias), que constituye un avance en el camino a acercar la Administración de Justicia a la ciudadanía, y en especial, a aquella que habita en las zonas rurales.

La constitución de los Tribunales de Instancia y la implantación de la Oficina Judicial se realizará de forma escalonada durante el segundo trimestre de 2025 (Disposiciones transitorias primera y quinta LO 1/2025). 

2.     Ampliación de las competencias de los tradicionales Juzgados de Violencia sobre la Mujer (secciones, desde la entrada en vigor de la LO 1/2025).

Pese a que ampliar las competencias de los órganos judiciales sin un refuerzo proporcional de los recursos humanos y económicos no parezca una solución muy adecuada para descongestionar el Servicio Público de Justicia, el artículo 20 de la LO 1/2025 modifica el apartado quinto del artículo 14 LECr para que las secciones de Violencia sobre la Mujer (tradicionales Juzgados) asuman la competencia de todos los hechos que tengan un componente de naturaleza sexual. Esta modificación trae origen en la Disposición final vigésima de la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre, de garantía integral de la libertad sexual, que ya preveía la especialización de los jueces de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer en violencia sexual.

El primer cambio se aprecia en la letra a) del artículo 14.5 LECr, que amplía la competencia de las secciones de Violencia sobre la Mujer a la instrucción de los delitos contra la intimidad, el derecho a la propia imagen y al derecho al honor, siempre que se hubieran cometido contra las personas del artículo 173.2 del Código Penal (pareja o expareja, descendientes de la pareja o expareja, y menores y personas con discapacidad convivan con el autor), con el objetivo de dar una respuesta igualitaria a los actos de violencia de género cometidos en el entorno digital y en el entorno físico (siendo que, con anterioridad a la reforma, la instrucción de los delitos cometidos en el entorno digital, a diferencia de los cometidos en el entorno físico, se atribuían a los Juzgados de instrucción).

La letra d) del artículo 14.5 LECr amplía la competencia de las referidas secciones a todos los delitos leves cometidos contra las personas del artículo 173.2 del Código Penal (en adelante, CP), que antes se limitaba al conocimiento y fallo de delitos leves de amenazas (artículo 171.7 CP), de coacciones (artículo 172.3 CP) e injurias o vejaciones injustas (artículo 173.4 CP).

También se les habilita para dictar sentencias de conformidad (artículo 14.5 e) LECr), así como emitir y ejecutar instrumentos de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea (artículo 14.5 f) LECr).

Por último, se les atribuye la instrucción de (i) los delitos contra la libertad sexual tipificados en el título VIII del libro II del Código Penal (artículo 14.5 h) LECr); (ii) de aquellos que, teniendo un componente sexual, se tipifican en otros títulos (artículo 14.5 h) LECr), como: el delito de mutilación genital femenina (artículo 149 CP), matrimonio forzado (artículo 172 bis CP) y trata con fines de explotación sexual (artículo 177 bis CP); y (iii) de los delitos de quebrantamiento de condena, medida cautelar o de seguridad cuando la persona ofendida haya sido víctima de un delito de violencia sexual (de los incluidos en la letra h) o una de las personas del artículo 173.2 CP (artículo 14.5 g) LECr).

3.     Conformidad (arts. 655, 785, 787 ter LECr).

La posibilidad de conformarse con la pena más grave solicitada por las acusaciones ya existía con anterioridad a la reforma. Ahora bien, la LO 1/2025 introduce múltiples modificaciones a tener en cuenta.

Una de las principales novedades es la supresión del límite penológico de seis años de prisión que, hasta ahora, impedía la conformidad en los casos donde las penas solicitadas superaban dicho umbral. Este cambio normativo abre la puerta a la posibilidad de evitar la celebración de juicios especialmente complejos y largos, permitiendo su resolución mediante acuerdos previos.

La reforma también pone un especial énfasis en garantizar que los términos de la conformidad sean plenamente conocidos por el acusado. En este sentido, se establece la obligación de los letrados de la defensa de comunicar por escrito a su cliente los detalles del acuerdo alcanzado.

También intenta poner el foco en la víctima, instando al Ministerio Fiscal a escucharla aun no constando personada en la causa, en aras de ponderar correctamente los efectos y alcance de la conformidad, resultando el referido trámite obligatorio cuando «la gravedad o trascendencia del hecho o la intensidad o la cuantía sean especialmente significativos, así como en todos los supuestos en que víctimas o perjudicados se encuentren en situación de especial vulnerabilidad» (sin llegar a concretar qué se entiende por especialmente significativos ni por situación de especial vulnerabilidad, lo que da margen al Ministerio Fiscal para eludir el trámite).

Asimismo, la LO 1/2025 introduce una nueva modalidad para prestar conformidad en la fase intermedia del proceso sumario (artículo 655 LECr), consistente en la presentación de un escrito conjunto firmado por las acusaciones, el acusado y su letrado. Este mecanismo, ya previsto en el artículo 784.3 LECr (no modificado por la reforma) para el procedimiento abreviado, amplía las herramientas a disposición de las partes para resolver los procedimientos de forma anticipada.

Con el objetivo de incentivar las conformidades como mecanismo para reducir la carga de trabajo de los órganos judiciales y acortar los tiempos de resolución del proceso, la LO 1/2025 prevé un nuevo momento procesal donde poder alcanzar una conformidad en el procedimiento abreviado: la audiencia preliminar (artículo 785 LECr), manteniendo la posibilidad de alcanzar una conformidad en el propio acto del juicio oral.

Por último, la norma incorpora cuestiones ya previstas con anterioridad a la reforma para las conformidades del procedimiento abreviado en el acto del juicio oral, concretamente, en los apartados 3 a 8 del artículo 787 LECr, que ahora se extienden al resto de conformidades, unificando así su regulación: el requerimiento a la parte que presentó el escrito de acusación más grave para que ratifique su calificación en caso de discrepancia por parte del tribunal, sustituyendo así el sistema anterior de celebrar el juicio sin mayor trámite (artículo 655 LECr en su redacción previa a la reforma); la no vinculación del tribunal a las conformidades sobre adopción de medidas protectoras en los casos de limitación de responsabilidad penal, y la conformidad de la persona jurídica, entre otras.

4.      Audiencia preliminar en el procedimiento abreviado (arts. 785 y 786 LECr).

La LO 1/2025 ha introducido en el procedimiento abreviado un nuevo trámite de audiencia preliminar, que viene a cumplir la misma función que la audiencia previa en el orden civil: brindar una nueva oportunidad a las partes para alcanzar un acuerdo que ponga fin al procedimiento (conformidad) y, en defecto de este, (i) resolver aquellas cuestiones que pudieran impedir la válida prosecución del juicio, (ii) proposición y admisión de prueba y (iii) señalamiento de fecha para la celebración del juicio. La asistencia de la persona acusada y su abogado defensor será obligatoria, si bien la incomparecencia injustificada de la primera no suspenderá la celebración de la audiencia.

Así, prevé la nueva redacción del artículo 785.1 LECr que en cuanto el órgano del enjuiciamiento reciba las actuaciones, convocará al fiscal y a las partes a una audiencia preliminar en la que podrán:

• Solicitar al tribunal el dictado de una sentencia de conformidad con el escrito de acusación que contenga mayor pena o con el que se presentara en ese acto.

• Realizar trámites que con anterioridad a la reforma se efectuaban al inicio de las sesiones del juicio oral:

  • Exponer lo que resulte oportuno acerca de la competencia del órgano judicial, vulneración de algún derecho fundamental, existencia de artículos de previo pronunciamiento, causas de la suspensión de juicio oral, nulidad de actuaciones, así como sobre el contenido y finalidad de las pruebas propuestas (antigua redacción del artículo 786.2 LECr).

  • Proponer la incorporación de informes, certificaciones y otros documentos (antigua redacción del artículo 785.1 II CP).

• Proponer la práctica de pruebas de las que las partes no hubieran tenido conocimiento en el momento de formular sus escritos de acusación o defensa.

Cuestiones que deberán resolverse de forma oral, salvo que, por su complejidad debieran serlo por escrito, en cuyo caso se dictará auto en el plazo de diez días.

Además, se elimina el dictado de los autos de admisión o inadmisión de pruebas (artículo 785 LECr previo a la reforma), debiendo resolver el juez, la jueza o el tribunal esta cuestión de forma oral durante la celebración de la audiencia preliminar (apartado tercero de la nueva redacción del artículo 785 LECr operado por la LO 1/2025). También desaparece la posibilidad de reproducir la petición al inicio de las sesiones del juicio oral (artículo 785 LECr previo a la reforma), sustituyéndose por la facultad de formular protesta y reproducir la cuestión en el recurso frente la Sentencia (siempre que no ponga fin al procedimiento).

5.     Justicia restaurativa (Disposición adicional novena LECr).  

Se introduce un sistema de justicia restaurativa complementaria al proceso penal penal (tiene relevancia en el resultado del proceso y ejecución de sentencia), sujeto a los principios de:

• Voluntariedad: ninguna parte está obligada a someterse al mismo y podrá revocar su consentimiento en cualquier momento (Disposición adicional novena -en adelante, DA 9-, apartados 3 y 7).

• Gratuidad: no supondrá un coste económico adicional para las partes (DA 9, apartado 1).

• Oficialidad: sólo el órgano judicial podrá remitir a las partes, de oficio o a instancia de parte, a un procedimiento restaurativo (DA 9, apartado 5).

• Confidencialidad de la información que se obtenga del procedimiento de justicia restaurativa, salvo acuerdo expreso de las partes afectadas. Ni siquiera el juez o tribunal tendrá conocimiento del desarrollo del procedimiento ni del contenido de las comunicaciones, sin perjuicio de la recepción de un informe sobre el resultado positivo o negativo de la actividad y, en su caso, el acta de reparación con los acuerdos a los que las partes hayan llegado (DA 9, apartados 4 y 8).

Esta disposición adicional novena debe complementarse con las previsiones de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito (en adelante, LEVD), en concreto: con el artículo 3, que reconoce el derecho de la víctima a recibir un trato respetuoso, profesional, individualizado y no discriminatorio durante la actuación de los servicios de justicia restaurativa; el artículo 5, que reconoce el derecho a ser informado de los servicios de justicia restaurativa disponibles; el artículo 15 sobre servicios de justicia restaurativa; y el artículo 29, que dispone que los servicios de atención a las víctimas prestarán apoyo a los servicios de justicia restaurativa.

Así, además de los principios recogidos en el apartado primero de la DA 9 LO 1/2025, el procedimiento de justicia restaurativa debe cumplir con los siguientes requisitos previstos en el artículo 15 LEVD:

a) el infractor haya reconocido los hechos esenciales de los que deriva su responsabilidad;

b) la víctima haya prestado su consentimiento, después de haber recibido información exhaustiva e imparcial sobre su contenido, sus posibles resultados y los procedimientos existentes para hacer efectivo su cumplimiento;

c) el infractor haya prestado su consentimiento;

d) el procedimiento de mediación no entrañe un riesgo para la seguridad de la víctima, ni exista el peligro de que su desarrollo pueda causar nuevos perjuicios materiales o morales para la víctima; y

e) o esté prohibida por la ley para el delito cometido.

En nuestro ordenamiento jurídico, el único supuesto en el que la mediación se encuentra prohibida es en los casos de violencia de género ex artículo 87 ter. 5 LOPJ (ojo, no así para los casos de violencia sexual fuera de la pareja o expareja). Esta prohibición es más restrictiva que la contenida en el Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (conocido como Convenio de Estambul), que en su artículo 48 prohíbe los modos alternativos obligatorios de resolución de conflictos (extendiendo, eso sí, la restricción a todas las formas de violencia incluidas en el ámbito del convenio, y no sólo a la violencia de género), con el objetivo de evitar que se presione a las víctimas para participar en estos métodos alternativos, pero sin privarles de acceder a estos mecanismos en caso de que sea su voluntad someterse a los mismos.

Si bien el artículo 87 ter LOPJ sólo hace referencia a la mediación y la disposición adicional novena de la LO 1/2025 no especifica que procedimiento restaurativo se va a seguir, lo esperable (por ser el más extendido) es que se configure como una mediación directa entre víctima y autor del delito y, por ende, quede afectada por la prohibición del artículo 87 ter. 5 LOPJ.

El plazo máximo para el desarrollo del procedimiento restaurativo no podrá exceder de tres meses, prorrogables por un plazo igual (DA 9, apartado 6). En caso de existir acuerdo, el órgano judicial, previa audiencia del Ministerio Fiscal, las partes personadas y la víctima del delito, por término de 3 días, podrá (DA, apartado 9):

• Si se trata de un delito leve, decretar el archivo.

• Si se trata de un delito privado o en el que el perdón extingue la responsabilidad, acordar el sobreseimiento y archivo de la causa.

• Si la causa estuviera en el órgano de instrucción, se acordará la conclusión de la misma y remisión al órgano de enjuiciamiento para la celebración del juicio de conformidad.

• Si la causa estuviera en el órgano de enjuiciamiento, se seguirá por los trámites del juicio de conformidad.

• Resolver sobre la suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad o el contenido de los trabajos en beneficio de la comunidad.

Pese a que la mera posibilidad de acceder a servicios de justicia restaurativa ya es un avance hacia un enfoque centrado en las víctimas y la reparación (ya no sólo económica sino también emocional) del daño, todavía quedan muchas incógnitas por resolver: ¿las personas jurídicas podrán acceder a la justicia restaurativa? ¿se puede realizar la mediación con una víctima vicaria (por ejemplo, una asociación de víctimas), en lugar de con la víctima directa del delito en caso de que esta no se encuentra personada en la causa? ¿se restringirá el acceso a la justicia restaurativa a agresores reincidentes o delincuentes habituales? Sólo el tiempo y la Sala Segunda, dirán.

6.     Nombramiento del titular de la Unidad de Protección de Datos del Ministerio Fiscal (Disposición Final quinta LO 1/2025).

En medio de la tormenta, la Disposición Final quinta (en adelante, DF 5) retira al Consejo Fiscal la facultad de nombrar por mayoría absoluta a la persona titular de la Unidad de Protección de Datos del Ministerio Fiscal (DF 5º, apartado dos), para otorgársela al Fiscal General del Estado (DF 5º, apartado tres), quedando redactado el apartado cuarto del artículo 20 EOMF, como sigue:

Cuatro. En la Fiscalía General del Estado, de igual modo, existirá la Unidad de Protección de Datos que, respecto del tratamiento de datos con fines jurisdiccionales realizado por el Ministerio Fiscal, ejercerá con plena independencia y neutralidad las competencias y facultades que por la normativa de protección de datos corresponden a la autoridad de control de acuerdo con lo establecido en el artículo 236 octies de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y asumirá la condición de Delegado de Protección de Datos, en relación con el tratamiento de datos con fines no jurisdiccionales, una vez sea designado como tal por el Fiscal General del Estado. La Unidad de Protección de Datos deberá tener garantizada la dotación de los recursos necesarios para el adecuado desempeño de sus funciones. Su composición, organización y funcionamiento serán regulados reglamentariamente.

En otras palabras, no sólo desparece la exigencia de que sea un jurista de reconocida competencia con al menos quince años de ejercicio profesional y con conocimientos y experiencias acreditados en materia de protección de datos, el régimen de incompatibilidades, y la sujeción al deber de secreto profesional (ver la literalidad del artículo 20, apartado cuarto del EOMF previo a la reforma), sino que además se determina que la autoridad de control para el tratamiento de datos con fines jurisdiccionales, asumirá también la condición de Delegado de Protección de datos en relación con el tratamiento de datos con fines no jurisdiccionales.

Por si lo anterior no fuera suficiente, se faculta al Gobierno, a propuesta del Fiscal General del Estado, para cesar al Fiscal responsable de la Unidad de Protección de Datos, que también cesará como Delegado de Protección de Datos (DF 5º, apartado sexto).

7.     Otras modificaciones de interés.

• Reconocimiento del derecho del acusado a testificar en último lugar (artículo 701 LECr). 

• Creación de las Secciones de Violencia contra la Infancia y la Adolescencia (modificación de los artículos. 14.6 y 7 LECr).

• Tramitación preferente de los procesos penales en los que esté involucrado como víctima una persona menor de edad (Disposición adicional octava)

• Modificación del artículo 266 LECr para limitar la posibilidad de presentar denuncias por vía telemática para los delitos: (i) cometidos con violencia o intimidación, (ii) de naturaleza violenta o sexual, (iii) cometidos por autor conocido, (iv) en los que existen testigos, (v) en los que el denunciante es menor de edad, o (vi) flagrantes.

• Publicación en el Tablón Edictal Judicial único de las requisitorias para la búsqueda del presunto reo (artículo 512 LECr).

• Ampliación del contenido del derecho de información de la persona ofendida o perjudicada, que deberá ser informada:

  • Por la Policía Judicial o, en su caso, por el letrado o la letrada de la Administración de Justicia, del derecho a relacionarse con la Administración de Justicia por medios electrónicos y/o informáticos (artículo 771. 1º II y 776. 2 LECr).

  • Por el letrado o la letrada de la Administración de Justicia, del número del procedimiento al que hubiera dado lugar los hechos, el juzgado que lo tramita y las posibles vías de contacto con el mismo (artículo 776.1 II LECr).

• Ampliación del ámbito de aplicación del procedimiento para el enjuiciamiento rápido de delitos, a los delitos de allanamiento de morada del artículo 202 CP y delitos de usurpación del artículo 245 CP (artículo 795 CP).

• Regulación de la Ejecutoria penal (artículos. 988 bis y 989 LECr).

• Reconocimiento del Derecho a Asistencia Jurídica Gratuita a las víctimas de los delitos de violencia sexual (Disposición final décima).